四川省农村建设用地流转管理办法(四川省农村建设用地流转管理办法)
2014-09-12
15:50:44 来源： 中国土地科学 作者饥薯：韩立达
一、集体建设用地流转存在的主要问题
除
收径实左却异没室国家法律法规对集体建设用地流转有较多限制外，以下几方面也同样存在问题。
1.试点地区集体建设用地流转的政策体系和运行机制不规范
长紧配益散充、不完善
（1）集体建设用地流转的对象和范围不明确。第一，流转对象不明确。由于缺乏政策规范，各试点地区流转集体建设用地对象不尽相
九照重苦有由照传同，主要有以下几类：一是乡镇企业用地。
养按欢受材助察命角全国各哪让典型试点地区如苏州、芜湖、广东省等地
，早期均把集体建设用地的流转对象限定为存量乡镇企业用地。从调查情况看，各试点地区合法取得的
关语错意存量乡镇企业用地首次流转已告一段落，现主要是再次流转问题。二是农村宅基地。将农村土地整治后的宅基地转为集体建设用地并模仿增减挂钩的方式在本乡（镇）范围内流转，形
成了独特的集体建设用地指标流转模式。三选季教制着助是未办理合法手续的集
体建设用地。有擅自租用农民的耕地转为建设用地形成的；有租用集体未利用地形成的；有些是租用农民宅基地擅自改变用途形
成烂缓者的等。由于集体土地没有退出机制，这类集体
建设用地到今天遗留了大量复杂的历史纠纷问题。第二部算则，流转范围不明确。一是部分地区将集体建设用地流转范围限制在城镇规划
议只哪边席否便七答区外。他们认为，如果集体建设用地流转在城镇规划区内，势必将会影响土地征
收，即城镇化规划区内的集体建设用地可能要被征收为施知时攻史汉半交者国有土地，同时还会影响到政府征收土地的收益。二是大多数试点地区并没有对集体建设用
地流转范围进行限制。如在芜湖市、广东省
讨船销、成都市等地，只要符合
土地利用总体规划、城市规划或集镇、村庄规划的集体建设用
地均可纳入流转范围。 （2）流转主体不符合法律要求，流转决策机制不健
全。一是多数地区的流转主体不符合法律要求。不
还车少试点地方都将村委
会规定为集体建设用地流转的供给主体。计划经济下“政企合一”的村委会不符合市场经济运行规律，因而不能成为法律意义上的流转主体。
径二是部分地区流转决策
利复细验作林绝饭划求机制不健全。大量的集体建设用
地流转是在政府指导下的行政行为。
（3）村庄级上却规划体系不完善导致集体建设用地用途随意化。一是规划体系不完善
使得集体建设用地在用途上较为随意；二是用途的随意
第刑既液旧赶性给流转主体提供了
宽不透明交易的可能。
（4）集体建设用地抵押权受限，流转交易方式僵化。一是抵押权受到限制。包括
步选散金集体建设用地在抵押登记、贷款等方面受到
厂张溶歧视；二是流转交易方式僵化。各试点规定集体建设用地流转必须公开交易。由于大多数社会投资企业看中的是某些特定农村区域的集体建设用地，并
在事前进行了大量的投资和相关活动，不适合采取公开挂牌方式交易。
（5）部分地区的流转收益分配办法引发争议。由于国家层面没有制定流转收益分配办法，各试点地区均根据自己的实际情况进行了一些探索。广东省规定，流转收益纳入农村集体财产统一管理，扣除流转过程产生的相应税费、弥补年度亏损等后，农村集体经济组织与农民按比例进行收益分配。成都市规定，政府可收取基础设施配套费、契税和耕地保护基金；苏州市规定，政府可在第一次流转和第二次流转中按比例收取，市、县级市（郊区）和乡（镇）政府三级分成；芜湖市规定，流转收益和增值收益在县（区）、乡（镇）、行政村之间按比例进行分配。
（6）集体建设用地流转缺乏相应的市场管理制度和机制。主要是缺乏对流转申请双方进行审查的规范性管理制度；缺乏监督机构和法律咨询中介；缺乏产权交易中心和市场信息系统；缺乏对流转需求主体的培育和激励机制；缺乏土地估价机构和流转价格的定价机制；缺乏对集体建设用地使用过程中的监测评估和退出机制等。
（7）缺乏对集体建设用地指标流转的政策支撑体系。一是对集体建设用地整理项目审批没有依据，试点地区均是比照增减挂钩项目的做法在进行。二是对农民跨村居住中涉及宅基地的跨村办证、项目落地区中的农地转用及补偿、对原农民宅基地和房屋等补偿无依据。三是对项目区的集体建设用地缺乏统一规划。四是对集体建设用地指标没有统一规范的管理办法等。
2.集体建设用地在产权上与国有建设用地不平等，主体不明晰、权能残缺
（1）集体建设用地与国有建设用地权益尚没有实现基本的平等。不平等主要表现为典型的二元特征。一是建设用地产权的城乡二元结构；二是城乡土地市场二元化；三是城乡土地用途的二元性；四是土地所有者权力不平等；五是城乡土地规划和土地管理二元化；六是城乡集体建设用地价格机制二元化；七是城乡集体建设用地取得的二元化。
（2）集体建设用地所有权主体虚置、权能残缺。一是农村土地所有权主体虚置。现行法律对于农民集体的内涵、法定代表人以及所有权的方式、内容和程序等具体内容没有明确的规定；二是农村土地产权权能残缺。我国法律法规总体上对集体建设用地流转和用途进行了限制，也明确禁止宅基地以抵押等形式流转，导致集体建设用地使用权权能残缺。
（3）宅基地确权登记颁证工作面临实际困难。一是地方政府担心将土地证书发到农民手中，会带来征地上的困难，担心土地确权登记颁证过程中会出现新的权属纠纷；二是由于集体土地权利受到限制，农民认为农村土地确权登记办证的作用不大而缺乏确权办证的积极性；三是土地确权登记办证执行的法律政策层次低，不能满足依法行政的需要；四是相关保障措施落实不到位，影响工作进度；五是集体经济组织法律规定不明确，村民小组普遍职能弱化，无法人资格等。
二、创新和规范集体建设用地流转的相关政策建议
1.创新和规范集体建设用地流转的基本原则
（1）产权明晰。一是通过明晰集体所有权主体、内部权能结构，使集体建设用地所有权和使用权发挥正常功能；二是从法律上赋予农民集体拥有完整的集体建设用地用益物权，包括占有权、使用权、收益权以及处置权；三是在开展集体建设用地流转之前，尽快对符合土地利用总体规划和依法取得的集体建设用地进行确权登记发证。
（2）规划管控。一是对增量集体建设用地实行严格管控，对需要农转用的集体建设用地，必须严格按照《土地管理法》中的相关规定办理转用手续。二是集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划确定的用途，在城镇规划区范围内的集体建设用地要加强用地统筹，不得随意调整城镇土地利用规划。在城镇规划区外流转的，要严格禁止占用基本农田。
（3）市场运作。市场运行的基础是依靠市场定价，市场定价的基础是必须有相应的需求和供给。所以，建立以农村集体经济组织成立的企业法人实体为供给主体，以及多元化的市场需求主体的集体建设用地流转市场，是实现市场定价的充分和必要条件。同时，通过市场机制引入集体建设用地流转所需的各类评估、担保及金融服务机构等。
（4）保障权益。一要坚持保障农民的合法权益，让农民在流转过程中获得更大的增值收益分配比例。二要保障集体建设用地所有者的合法权益，鼓励集体经济组织将流转收益用于促进农村经济社会的长期持续发展。三要正确处理各级政府是否参与流转收益分配、以什么方式参与分配等一系列问题。
（5）管理规范。一要建立流转的准入制度。二要建立流转的信息平台、交易平台、中介组织等服务机构以及相应的监管制度。三要建立包括集体建设用地的节约集约利用、集体建设用地开发、利用以及相应的退出管理机制等。
2.对集体建设用地流转的主要内容实行规范管理
（1）在国家层面清晰界定农村集体经营性建设用地。国有经营性建设用地是该宗土地的规划用途或取得后的实际用途而言的。从平等权利出发，建议把农村集体经营性建设用地界定为该宗土地是否事先规划为经营性用途和取得该宗土地后是否用于经营性用途等作为标志来进行区分。
（2）明确界定集体建设用地流转的对象。第一，建议将集体建设用地（含宅基地）划分为两种不同类型的权属。一是划拨集体建设用地权属。此类集体建设用地的取得应符合国家对
集体建设用地管理的相关规定，其中宅基地面积必须符合地方政府对农户宅基地人（户）均面积的规定，并享有划拨用地的权利。二是出让集体建设用地权属。对超过地方政府规定人（户）均面积外的宅基地面积统一设定为出让集体建设用地权属。这类出让用地可以通过整理等途径转化为流转对象。第二，集体建设用地流转的对象。一是已经确权登记办证的集体建设用地。二是宅基地经过整理后节约获得并转为集体使用的出让集体建设用地，包括集体建设用地指标。三是历史遗留下来的既成事实建设用地，但这类建设用地在进入市场流转前必须依法办理农转用手续并进行确权登记。第三，集体建设用地流转的初始条件。一是符合土地利用总体规划、产业发展规划或者村庄、乡规划及镇总体规划。二是依法取得并经过确权登记颁证。三是农村集体经济组织经过合法程序同意流转。四是社会需求主体通过公开交易取得该集体建设用地，并用于规定用途。
（3）明确集体建设用地再次流转的形式。在符合乡（镇）土地利用规划、国家规定的土地用途等前置条件下，社会投资者对受让的集体建设用地进行三产开发或一、三产业联动开发后，对集体建设用地进行再次流转的，国土管理部门应遵循房产和地产一致原则办理土地的分割登记，即地上建筑物流转分割登记，土地也分割登记办证。
（4）严格管控集体建设用地流转用途。一是实行严格的规划管控。集体建设用地用途必须符合依法批准的土地利用总体规划和村庄、乡（镇）总体规划。二是通过政策细化规范集体建设用地流转的用途；三是开辟非公益性建设用地从统一的城乡建设用地市场获取的途径，对依法取得的集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等用途的权力。
（5）参照国有土地确定集体建设用地流转价格、年限和登记办法。一参照国有建设用地的基准地价评估办法，制定集体建设用地的基准地价评估机制。二参照国有建设用地出让年限制定集体建设用地流转年限。在试点期间，出让年限原则上由农民集体同土地使用者协议决定，但不得高于同类用途的国有建设用地出让年限。期限届满后，参照国有土地使用权相关规定处理，但国家有明确规定的除外。三参照国有建设用地登记办法，对集体建设用地进行统一登记管理。
除此之外，还应对集体建设用地流转具体环节实行差异化管理。一是允许现阶段集体建设用地初次流转主体多元化。二是试行多元化的集体建设用地流转边界范围。三是逐步从法律上允许包括抵押在内的多种流转形式。四是实行多种形式的集体建设用地流转公开交易方式。五是把集体建设用地的储备和指标交易、落地等纳入流转范围。六是允许地方根据实际情况制定集体建设用地流转收益分配制度。
（作者单位：四川大学经济学院）
四川省农村建设用地流转现象日益普遍。四川政府部门为了进一步规范农村建设用地流转，推进城乡经济发展，为了保护土地持有人的权益，出台了相关管理办法。关于四川省农村建设用地流转管理办法，要探索小编整理了相关资料。
农村建设用地流转管理办法
第一章 总 则
第一条
为了统筹城乡经济社会发展，促进“三个集中”，优化土地资源配置，加强集体建设用地使用权流转管理，维护土地所有者和土地使用者的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律、法规和文件规定，本着全国统筹城乡综合配套改革试验区率先突破、大胆创新的精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条
我市行政区域内，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式，通过实施土地整理取得集体建设用地指标后所进行的集体建设用地流转;在符合规划的前提下，集镇、建制镇中原依法取得的集体建设用地流转;以及远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区农村村民将依法取得的宅基地通过房屋联建、出租等方式进行的集体建设用地流转，适用本办法。
第三条 集体建设用地按照先整理集中、再流转使用的原则，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转。
第四条 市国土资源局负责全市范围内集体建设用地使用权流转的管理和监督工作。
区(市)县国土资源局(分局)负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督工作。
第二章 产权代表界定
第五条
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
第六条 集体建设用地使用者，为依法取得集体建设用地使用权的自然人、法人或其他组织。
第七条 集体建设用地由区(市)县人民政府登记造册、颁发集体土地所有证和集体建设用地使用证。
第三章 集体建设用地整理和储备
第八条 农村集体建设用地整理由区(市)县人民政府统筹安排，由市、县人民政府土地管理部门及其下属的土地开发整治中心具体负责实施。
第九条
农村集体建设用地整理，按照“统一立项、统一管理、统一验收”的原则，与农用地和未利用地整理一并实施;条件暂不具备的，也可按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的原则单独实施。
第十条
实施农村集体建设用地整理腾出的建设用地指标，在扣除农民集中居住用地后节余的部分，纳入市、县集体建设用地储备库统筹调配挂钩使用。集体建设用地指标储备库由市、县土地管理部门管理。
第十一条 土地使用者可通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标。储备指标有偿使用费专款用于土地综合整理和小城镇及农村新型社区建设。
第四章 流转管理
第十二条 集体建设用地使用权流转包括出让、转让、出租、作价(出资)入股、联营、抵押等形式。
第十三条
集体建设用地使用权出让，是指集体土地所有者将集体建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向土地所有者支付土地出让费的行为。
第十四条 集体建设用地使用权转让，是指土地使用者将集体建设用地使用权再转移的行为。
第十五条
集体建设用地使用权出租，是指土地所有者将集体建设用地出租给使用者使用，由承租人与出租人签订一定年期的土地出租合同，并按合同约定支付土地租金的行为。
第十六条 集体建设用地使用权作价(出资)入股，是指集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权收益金折成股份，由土地所有者持股，参与分红的行为。
第十七条 集体建设用地使用权抵押，是指抵押人以其合法的土地使用权以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。
第十八条
集体土地所有者将集体建设用地使用权出让、出租、作价(出资)入股、联营和抵押的，须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
第十九条 有下列情形之一的集体建设用地不得流转：
(一)在城市(中心城区、县城)规划建设用地区范围内的;
(二)在土地整理专项规划确定的整理项目区内未实施土地综合整理的;
(三)土地权属有争议的;
(四)司法机关依法裁定查封或者以其他形式限制土地权利的;
(五)初次流转后，土地使用者未按流转合同约定动工建设的。
第二十条 集体建设用地使用权可以采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式流转。
集体建设用地用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途以及有两个以上意向用地者的，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。
第二十一条 集体建设用地使用权流转，双方应当签订集体建设用地使用权流转合同。 集体建设用地使用权流转合同示范文本，由市国土资源局制订。
第二十二条 集体建设用地使用权初次流转按下列程序办理：
(一)土地所有者持经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意集体建设用地使用权流转的决议和集体土地所有证，向土地所在地国土资源局(分局)提出流转申请，经区(市)县人民政府审批后，由区(市)县国土资源局(分局)核发同意流转批准书。
(二)土地所有者取得同意流转批准书后，按本办法第二十条的规定实施流转，并与土地使用者签订集体建设用地使用权流转合同;
(三)土地使用者持同意流转的决议、同意流转批准书、集体建设用地使用权流转合同等资料，到土地所在地区(市)县国土资源局(分局)申请办理土地使用权登记，由登记机关颁发集体建设用地使用证。
第二十三条 集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。
土地使用者应当按照规划确定的用途使用土地，不得擅自改变土地用途;确需改变土地用途的，应当经原批准机关批准。
第二十四条
集体建设用地使用权再流转的，流转双方持集体建设用地使用证、前次流转合同和再次流转合同等资料向原登记机关申请办理变更登记、抵押登记等手续。
第二十五条 集体建设用地使用权初次流转最高年限不得超过同用途国有土地使用权出让年限，再流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限。 第二十六条
集体建设用地使用权再流转，地上建筑物及其附着物随之流转;地上建筑物及其附着物流转，集体建设用地使用权随之流转。
第四章 集体建设用地使用权再流转
第二十七条 流转双方应当按照合同约定支付土地使用费或提供土地。一方违约的，另一方有权解除合同，并按流转合同约定请求违约赔偿。
第二十八条
流转合同约定的土地使用期届满，土地使用者要求续期的，应当至迟于届满前一年向集体土地所有者提出申请，经土地所有者同意，重新签订流转合同，支付土地使用费，办理土地登记后，取得集体建设用地使用权。
第二十九条
流转合同约定的土地使用期届满且不续期的，土地使用者应当到原登记机关办理土地使用权注销登记，土地使用权由土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照合同约定处理。
第三十条
国家因公共利益需要使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原建设用地使用权流转合同自批准集体土地征收之日终止。
第五章 宅基地流转
第三十一条 农村村民宅基地严格执行一户一宅的法律规定。
依法取得的宅基地由区(市)县人民政府登记造册，核发集体建设用地使用证或宅基地使用证。
第三十二条
远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区，农村村民依法取得的宅基地在符合村庄规划、风景名胜区保护等规划的前提下，可以通过房屋联建、出租等方式流转。房屋报建按村镇规划建设管理的有关规定执行。
第三十三条 农村村民出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。
第三十四条 鼓励符合一定条件的农村村民退出宅基地。退出的宅基地纳入集体建设用地储备库。
农村村民退出宅基地的补偿，不得低于当地征地补偿标准。 第六章 地价和收益管理
第三十五条
区(市)县人民政府应当制定并公布集体建设用地基准地价和集体建设用地使用权流转最低保护价，并根据城镇发展和土地市场状况，对基准地价和最低保护价适时调整。
第三十六条 集体建设用地使用权流转价格不得低于政府公布的该区域的集体建设用地使用权流转最低保护价。
第三十七条 集体建设用地使用权流转取得的总收入在扣除县、乡各项投入以及按规定缴纳税费后，收益归农村集体经济组织所有。
农村集体经济组织取得的流转收益应当纳入农村集体财产统一管理，实行专户存储，优先用于农民的社会保险。具体使用和管理按省、市有关农村集体资产管理的规定执行。
第六章 附 则
第三十八条 国家和省对集体建设用地使用权流转管理若有新的规定，按国家和省的规定执行。
第三十九条
本办法施行之前，因各种原因未履行用地和规划报建批准手续，已经形成的集体建设用地，如符合土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划，在本办法施行之日起6个月内按有关规定依法处罚后，完善相关手续。1999年以后占用耕地的，在履行耕地占补平衡义务后，方可按本办法完善相关手续。
第四十条 本办法由市国土资源局负责解释。
第四十一条 各区(市)县可以结合本地实际制定具体实施细则。 第四十二条 本办法自公布之日起试行。
四川省农村建设用地流转管理办法的制定是为了规范我国西部农村建设用地流转，农村建设用地必须保证土地使用权不变的首要前提下，再实行有偿的流转，对于集体建设用地，必须满足土地持有者三分之二以上的人同意才可以行使土地流转的权利。同时在进行土地流转时，应该签订土地流转合同，合法的保护双方的权益。更多相关知识您可以咨询要探索海口律师。
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